盖谓父母、祖父母，小者攘羊，甚者杀害之类，恩须相隐，律抑不言。

但同样地，也许本书是我未来不断重新回来重读最多的一本自己的书。我目前的文字驾驭能力与建构能力，还很难做到不让这个过程做到不啰嗦，非常简洁的程度。

而那即将发生的未来，由于它当下并没有真实的发生，因此仍然是未知的，充满着各种难以预测的可能性。当时对中国这个大规模人群治理社会，主要突出了它的远程陌生人交往的性质及其潜在的风险性。定纷止争当然是现代法律的一个重要内容，因此也是观察与理解现代法律的一个重要维度。关于这种颠倒的经验，有点类似于把我们从长期熟悉的日常生活的地面，传送到太空空间站重新观察与反思我们在地面生活的经验。其他许多学术朋友，例如我硕士与博士阶段的导师，诸多的同门师兄弟，曾经给过我不少启发的学术上的师友，在此恕不一一点名，请各自对号入座。

我想，人类基于历史传统与日常生活所形成的观念与知识，也可以作如是观。正如海德格尔曾经指出的：时间乃是对过去视野的超越与克服。这是十分重要的内容，但实践中，当党委的主张与有关国家机关依照宪法法律的规定行使立法权发生冲突时，怎么办？ 比如，在有立法权的地方人大常委会会议上，一定数量的常委会委员，依照地方组织法等法律法规赋予的职权，提出立法规划和立法计划之外的立法议案，但同级党委不同意提案，党委强调党的领导，人大常委会委员强调要依法行使职权，两者发生冲突，怎么办？这种情况下，如果人大常委会委员坚持要依法行使提案权，如何做好党领导立法工作程序与立法程序的对接？ 比如，政府实行首长负责制，它的行政首长如果同时担任党组书记，制定行政法规规章时，就不存在党委与政府的冲突问题。

在我国，党中央主要领导人以及地方党委主要负责人在领导立法工作中所发挥的作用，十分关键，十分重要。而党对立法工作的领导，又是以党中央和中央办公厅印发的三个重要文件为依据的。制定1982年宪法的历史表明，这部宪法规定的几乎所有重大事项，都是邓小平这位伟大历史人物领导拍板决定的。主持制定这部宪法的彭真，在宪法制定后的不同场合，对这个范围的表述也不尽一致，从党中央到国营工厂的党委，都包括在内。

按照意见的要求，要把党的领导贯彻到立法全过程，党明确立法工作中的重大问题，党中央和有立法权地方的党委要讨论决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。其中，准备阶段是立法的总开关，那么，党如何把好这个总开关呢？按照意见的要求，党中央除了直接提出宪法修改和解释的建议外，还审定立法规划计划，提出立改废释意见建议，讨论同意政治方面立法和重大经济社会方面立法等，有立法权地方的党委也要加强对本地区立法规划计划的领导，研究同意政治方面和重大经济社会方面立法。

为保证党组织在内部决策的正确，意见提出的总体要求是坚持民主决策集体领导，具体包括坚持民主集中制，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题等。当前甚至今后相当长一段时间内，面对错综复杂的国际国内形势和法治建设的历史与现状，我们党正在领导人民进行许多具有新的历史特点的伟大斗争，为了取得这些伟大斗争的最后胜利，坚持党在一定范围内和一定程度上，对立法工作进行掌控式、审批式、监管式的领导，十分必要。但是，国务院有的部门党组书记和部门首长人是由两个人担任的，在这种情况下，一旦部门首长要制定规章或者在规章中规定某一内容，党组书记不同意，怎么办？ 再比如，党通过人大常委会的党组领导立法工作，人大常委会党组可以通过党内民主集中制的原则对人大常委会的党员委员下命令，要求他们在审议表决过程中坚决贯彻落实党委部署，遵守政治纪律和政治规矩，确保党委的主张得以实现，但党员委员依照宪法法律规定，有独立思考和无记名投票表决的权利，在这种情况下，党的领导与宪法法律规定发生冲突，党员委员不执行党组的命令而依照宪法法律规定行使表决权，怎么办？ 以上几个假设性案例是随时可能发生并已有发生的，对这类问题，需要慎重研究解决。那么，党委主要负责人的这一批示，是对人大常委会工作机构的领导，还是对人大及其常委会的领导？或者是通过工作机构对人大及其常委会进行领导？而在将党委主要负责人的意见上升为法规内容的审议表决过程中，能否说人大常委会在发挥主导作用？ 又举一例：如果地方人大常委会制定地方性法规时，专门就某一法规草案向同级党委办公厅征求意见，作为党委的核心工作机关，党委办公厅提出的意见，人大常委会在审议过程中是否应当接受？如果接受了，是不是党对立法工作的领导？能不能说人大常委会在立法中发挥主导作用？ 类似的问题还有不少，在实践是呈现出复杂的具体情况，需要系统研究规范。

一、党领导立法中的党是指什么范围的主体 立法工作必须坚持党的领导，是毫无疑问的。那么，党对立法工作的领导，能否排除路线领导？恐怕不能。比如，实践中，不少地方经常出现党委书记或者一名党委常委就可以决定是否制定一件法规的情况，而一个省、市是否制定一件政府规章，以及这个规章规定什么样的内容，则更是常常由作为省委、市委副书记的省长、市长个人决定。比如，党委主要负责人亲自领导三类立法工作的意见，是否应当先经党内讨论和作出决定？如果党内没有或者来不及讨论决定，党委主要负责人能否代表党委对立法工作中出现的紧急重大问题亲自过问？比如，党委主要负责人对领导立法工作的意见与党委内部其他负责人的意见不一致，怎么办？他的第一责任人的职责又如何体现？再比如，由于党委主要负责人在党委中的重要地位，其他党委负责人出于各种考虑，可能不对主要负责人领导立法工作的主张发表不同意见，在这种情况下，党对立法工作的领导又如何体现民主决策集体领导的性质？ 还需要进一步讨论的问题是，如何看待党委负责人包括党中央主要领导人个人在领导立法工作中的作用？这实在是一个特别重大的问题。

改革开放以来我国立法的巨大成就，都是在党的领导下取得的。习近平总书记在党中央领导立法工作中处于核心地位，有立法权地方的党委主要负责人在领导地方立法工作中处于第一责任人地位，这是做好立法工作必须坚持的重要政治原则。

第五，党领导立法工作，应当坚持有利于增强而不是削弱人大及其常委会权威的原则，在领导立法工作的过程中，坚持人民主体地位，切实充分发挥人大及其常委会的主导作用。意见对党委领导的重点事项与方式环节提出不少要求，显然意图在领导立法工作中抓住重点，有所为有所不为，但在认识和实践中，仍然会遇到不少具体问题。

各级党委应当总结吸取有益经验，并在实践中摸索创新，找出一套办法，既有利于加强党对立法工作的领导，又有利于在立法机关充分发扬民主，使党的领导与人大及其常委会的民主立法相辅相成、相得益彰，有效保障党的主张与人民意见一致，并通过法定程序上升为国家意志。第三，除了方针政策之外，是不是还有其他的领导？如何去理解方针政策之外的领导？这有两个问题：一是，如前所述，实践中，各级党的组织及其领导人或者负责人在党的方针政策之外对立法施加的影响应当受到重视并予以规范。而人大及其常委会常常是几十人甚至几百人、上千人的审议表决，两者的决策都是民主决策，但相比下来，党内显然是少数人的决策，人大及其常委会是明显多数人的决策。二是立项或者提出议案后的审议决定阶段。这两种方式中，前者是指，要不要制定一部法律，事前需要报请中央审批，而后者是指，已经确定要制定或修改一部法律了，须将法律所解决的主要问题报请中央原则批准。这是对新的历史时期党如何领导立法规定得最详细具体的一个文件。

今后，确保党对立法工作的领导，坚持各级党组织对立法准备阶段的从严把关，十分必要。一种理解是，党委的领导应当贯彻到立法工作全过程，但并不是所有的方面，在有些方面，人大及其常委会是可以说了算的。

立法是政治性、专业性、理论性、实践性很强的一项复杂工作，要成功实现对立法工作的领导，担负领导立法职责的各级党委，不仅主要负责人要精通立法，还需要培养造就一支精通立法的参谋助手队伍。比如，按照党内民主集中制的要求，对立法过程中的重大问题，应当遵循在民主基础上的集中和集中制导下的民主这一原则，以少数服从多数的方式作出决定，但是，少数服从多数是实行公开表决还是无记名表决？如果实行无记名表决，又如何落实集中指导下的民主？比如，一个地方党委书记对某一立法重大问题提出的意见并不正确，其他多数常委对这一问题缺乏必要的研究认识，难以表态，或者即使有不同意见，为了维护书记的权威，也不愿反对，这种情况下，又如何保证党委作出领导决策的正确？再比如，按照党内民主集中制的要求，下级党委必须服从上级党委，如果下级党委与同级人大常委会在重大立法问题上的意见是一致的，但是，上级党委不同意下级党委和人大常委会的意见，而下级人大常委会是本行政区域内的国家权力机关，上级党委是否可以向下级党委下命令，要求下级党委不允许同级人大常委会制定某一部法规或者在法规中规定某一内容？ 第二，党内重大决策程序与国家机关的民主决策程序是什么关系？我们强调的科学决策、民主决策，不仅适用于党内，也适用于国家机关。

应当说，意见提出的这些领导方式，有现实针对性，十分必要，但在实践中如何把握，仍然有一些问题需要研究：一是，党明确立法工作中重大问题的范围和方式是什么？二是，立法中哪些具体类型的重大体制和重大政策调整，需要由党中央和有立法权地方的党委讨论决定？三是，对于重大体制和重大政策调整，党内何时讨论决定，是在立法之前还是在立法过程中，是先一锤定音，还是在立法过程中出现分歧意见之后再讨论决定？四是，对党内讨论决定的结果，立法机关特别是人大及其常委会是否还可以在审议中提出不同意见？如果出现了倾向性的不同意见，怎么办？如果社会上也出现倾向性不同意见，怎么办？五是，党中央和有立法权地方的党委协调解决重大立法争议，这种协调是超脱性、程序性的协调，还是可以直接表明立场，对重大立法争议的具体内容拍板决定？ 四、党内如何坚持民主决策集体领导 上一问题说的是党在外部对有关国家机关修改宪法、制定和修改法律法规规章的领导方式，那么，党组织在内部如何形成领导立法工作的决策呢？这是一个极为重要的前提性问题，因为只有党组织在内部形成的决策是正确的，才能保证其对立法工作领导的正确。但理论和实践中，对于如何学习、领会和不折不扣地贯彻落实意见，仍然有不少重要问题需要研究回答。

本文系作者担任首席专家的研究阐释党的十八届四全会精神国家社科基金重大课题《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》（项目编号：14ZDC009）的阶段性成果。党员代表委员，在立法过程中要通过自己的思想、观点和言行，体现他们比非党员代表委员先进，进而影响非党员代表委员，让非党员代表委员自觉自愿地接受党员代表委员的立法意见和主张，而不宜简单地靠党员代表委员在人大及其常委会组成人员中占绝对多数和党内纪律约束进行投票，来实现党在立法中的主张。比如，什么叫方针政策？方针政策的条件和标准是什么？什么样的方针政策才可以做领导立法的根据？比如，谁有权制定方针政策？党中央当然有权制定方针政策，但是，地方党委是否有权以及在什么样的范围内可以制定方针政策？党组织的工作机关能否制定方针政策？党的领导人或者党组织的负责人个人的讲话和批示能否叫方针政策？再比如，如何保持方针政策的连续性稳定性？提出这些问题，是因为实践中，党通过方针政策领导立法遇到不少困惑。由于地方党委主要负责人是班长，在党委中居于关键地位，发挥关键作用，如何处理好他履行领导立法工作的第一责任人职责与党委民主决策集体领导的关系，就有一些问题需要研究。

中央在原则批准法律草案，包括提出宪法修正案建议后，也仍然十分注意吸收各方面的的意见。但是，在参与起草的多个部门中，很可能有党委的办公厅、研究室、组织部、宣传部等工作机关，那么，在起草中，党委的这些机关及其工作人员能否起领导作用？如果可以起领导作用，又以什么名义和程序实行领导？这种领导是对人大及其常委会的工作机构还是对人大及其常委会这一权力机关的领导？如果党委的机关和人员在这一过程中起领导作用，还能不能说人大及其常委会在立法中发挥主导作用？ 再举一例：如果地方党委主要负责人对人大常委会工作机构的立法辅助文件做出批示，然后，工作机构通过人大常委会内部的运转环节，将这一批示通过法定程序上升为地方性法规的内容。

还有一个重要的具体问题：党委领导立法的主体与人大及其常委会主导立法的主体，分别是什么范围和什么关系？现在，不仅党委领导立法的主体不甚明确，人大及其常委会主导立法的主体也不甚明确，党委中的哪一个主体领导人大及其常委会中的哪一个主体，同样缺乏统一规范。内容摘要 2016年中共中央关于加强党领导立法工作的意见是一份十分重要的文件。

应当说，彭真的这个说法是立宪的原意。再比如，有的地方，根据前一届党委制定的方针政策，有关部门已经启动立法程序，但党委换届后，方针政策虽然未被否定，受重视程度却大幅下降，这样的方针政策实际就不能领导立法了。

但是，党内的决策程序与国家机关的决策程序有哪些相同点，又有哪些根本性的不同，如何衔接？对这些问题，理论和实践中尚缺乏系统的研究回答。实际上，即使将领导立法工作的党界定为党中央，也有一些问题需要研究。但从长远看，要坚持党对立法工作的领导，必须改善党的领导，不断推进领导方式的变革，具体有以下几个要点： 第一，党领导立法工作，要靠对国家立法事业的高瞻远瞩和远见卓识，对法所要规范的社会关系发生发展规律特别是立法必要性、适时性和适当性的准确认识把握。党内征求党员意见，人大及其常委会向社会征求意见，两者的意见完全一致，党对立法工作的领导就是顺利的，但是，一旦党内征求意见的结果，与人大及其常委会向社会征求意见的结果不一致甚至相互冲突，这时候，如何贯彻党对立法工作的领导？再比如，一个地方党委就某一重大立法问题在党内征求意见的结果，与同级人大常委会组成人员审议过程中的多数意见不一致，这时候，又如何贯彻党委对立法工作的领导？法理基础是什么？所以，如何实现重大立法问题的党内决策程序与国家机关决策程序的比较与衔接，是应予研究的重要问题。

对于要不要制定一部法律，中央把关很严，而在确定制定或修改一部法律后，中央的把关是原则性的。[3] 参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1997年版，第103页。

党对立法工作的领导，在不同的历史时期，有不同的方式和特点。[4] 原则批准实际是政治审查，是指党中央对法律草案所要解决的主要问题进行原则性、政治性审查，看是否符合党的路线、方针、政策，如果符合，就原则批准。

第三，党领导立法工作，要靠党的组织及其领导成员深入实际，密切联系群众，深入了解民意，广泛集中民智，在贯彻群众路线中把握社会对立法的需求。另一种方式叫原则批准，即主管部门应将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见，请示中央原则批准。